Nota sobre la consulta de la CNMC sobre la transformación urbanística del suelo para viviendas en España (del 20 de octubre al 21 de noviembre de 2025)
La CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) ha iniciado un estudio sobre la regulación que afecta a la transformación urbanística del suelo para mejorar la disponibilidad de vivienda, en el marco del cual ha lanzado una consulta pública consistente en un cuestionario en el que se repasan los posibles obstáculos o disfunciones de los procesos de transformación del suelo (expresión eufemística para urbanización, es decir, transformación de suelo rústico en urbanizado) para su disponibilidad para la edificación de vivienda nueva en nuestro país.
Previos
Estos son algunos de los argumentos que explican o justifican la consulta según el anuncio de la CNMC:
- La vivienda es un bien esencial para el bienestar de la ciudadanía. Su disponibilidad y asequibilidad inciden de manera determinante en las condiciones de vida de la población, así como en múltiples aspectos cruciales para la sociedad y economía de un país.
- El suelo es un elemento necesario para la construcción de vivienda y podría representar hasta un 45% de su precio, si bien pueden existir restricciones a su uso para vivienda.
- La CNMC ha iniciado un estudio sobre la regulación que afecta a la transformación urbanística del suelo para mejorar la disponibilidad de vivienda. El objetivo es identificar los elementos que restrinjan de forma innecesaria o desproporcionada la eficiencia y competencia del sector, y formular una serie de recomendaciones para mejorar su funcionamiento.
Aclaración: la CNMC es un organismo público cuya misión u objetivo principal es garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, así como velar por una regulación eficiente, en beneficio de los consumidores y de las empresas. (literal de su página web)
Introducción
Aunque la consulta parece dirigida sobre todo al sector inmobiliario (atendiendo a la lista de opciones que ofrece para identificar a las personas participantes en la consulta), dada la relevancia social del tema que en teoría se pretende abordar (la vivienda), también debería ser contestada por las entidades ciudadanas y ecologistas. Sin embargo, a la vista del cuestionario, nos parece que la consulta carece de un enfoque mínimamente coherente como para contribuir realmente a diagnosticar la problemática supuestamente abordada, por lo que no tiene sentido responder al mismo. El cuestionario tiene como hilo conductor la hipótesis de que el origen principal de la crisis habitacional en el Estado español es la falta de dinamismo en la ‘transformación urbanística’ del suelo; una hipótesis que no se respalda con datos, pero sobre la que se pide opinión a los ‘agentes involucrados’.
Pero, aun aceptando esa hipótesis o premonición de parte de la CNMC, lo suyo hubiera sido que la consulta se dirigiera en primer lugar a las administraciones autonómicas y locales responsables de la regulación del suelo y el urbanismo para conocer objetivamente su funcionamiento, es decir, para saber cuántos procesos de transformación se inician y se realizan, y con qué plazos de ejecución. Para disponer así, además, de un mapa del problema diferenciado territorialmente, y no un apriorismo genérico sobre un fenómeno que probablemente presenta una gran diversidad de situaciones y problemáticas a lo largo y ancho de la geografía estatal.
Es decir, la consulta de la CNMC adolece de un primer fallo metodológico: la carencia de un diagnóstico con datos en el que se verifique la existencia de un escollo en la transformación del suelo para la resolución de la crisis habitacional existente en nuestro país, y se dimensione, en su caso, su magnitud por territorios.
A partir de ahí, estos son a nuestro juicio algunos otros errores metodológicos y conceptuales que invalidan la consulta como instrumento de conocimiento de los problemas de la vivienda en nuestro país:
a) La vivienda no es únicamente una mercancía, ni, por lo tanto, el sector habitacional es un mercado más 1
b) Ser urbanizado no es el único destino posible del suelo, ni la transformación (urbanización) del suelo es el único mecanismo para aumentar la oferta de vivienda.
c) El término ‘transformación urbanística’ es un eufemismo que puede incluir desde la reclasificación de suelos rústicos -o no urbanizables-, incluso de protección, como urbanizables, hasta el proceso de urbanización de suelos ya urbanizables; incluir supuestos tan dispares en un mismo saco conceptual invalida el marco del análisis.
d) La agilidad o rapidez no es el único principio a garantizar en el proceso de transformación urbanística del suelo, sino que por encima se sitúa la preservación de sus valores medioambientales (art. 45 Constitución) así como su uso en beneficio del interés general (art. 47 Constitución).
Así, la consulta, no constituye el instrumento de conocimiento con que es presentada, sino un instrumento de corroboración de un sesgo o prejuicio ideológico ya adoptado. Por ese motivo desde la Comisión de Ordenación del Territorio de Ecologistas en Acción Madrid creemos necesario hacer público nuestro cuestionamiento a esta iniciativa de la CNMC, que pasamos a desarrollar.
El ilusorio mercado de la vivienda
La consulta parte del supuesto de la existencia de un mercado de la vivienda único y homogéneo, sin embargo, si se reconoce la existencia (constitucional) del derecho a la vivienda -algo que el documento no menciona- se evidencia que se trata de un sector mucho más complejo y diverso, puesto que la vivienda es, al mismo tiempo, una necesidad básica, y un sector de actividad económica y negocio, y por lo tanto no existe un mercado de la vivienda, sino diversos espacios paralelos de gestión de esta necesidad. De forma análoga no se puede hablar de un mercado de la educación o un mercado de la salud, sino de un sector básico de la gestión pública dirigido a garantizar la satisfacción de la demanda social de esos servicios -al margen de las reglas de la oferta y demanda capitalista o mercantil- y, al mismo tiempo, de un mercado privado de esos mismos bienes dirigido a una parte de la sociedad que dispone de suficientes recursos económicos.
Como efecto de esa primera confusión, se difumina el contorno del problema abordado: ¿Se trata de una escasez o demanda insatisfecha de vivienda libre, o de un déficit estructural y permanente de vivienda asequible y en alquiler? ¿la cuestión de la disponibilidad de vivienda social, fundamentalmente en régimen de alquiler a precios tasados o limitados, puede considerarse un fenómeno idéntico a la disponibilidad de vivienda en el mercado libre? Y, en consecuencia, la gestión urbanística y del suelo asociada a cada una de esas diferentes actividades ¿debe ser analizada bajo un prisma único?
Es evidente que el clamor social, o, en lenguaje también periodístico, la emergencia habitacional -y, por lo tanto, la cuestión que debería preocupar y ocupar prioritariamente a las administraciones públicas- no corresponde al primer fenómeno, sino al segundo.
Es decir, falla el supuesto mismo inicial del estudio y la consulta pública.
Además, cono se ha dicho, la consulta suscita la duda sobre si la CNMC cuenta con datos relativos a las necesidades y dificultades existentes para la producción de nueva vivienda social (es decir, en el ámbito de las políticas públicas), por una parte, y/o sobre las necesidades y dificultades para la producción de nueva vivienda libre (en el ámbito del mercado capitalista).
El suelo como cuello de botella
En ambos casos señalamos el carácter ‘nuevo’ de las viviendas dado el enfoque del estudio sobre la transformación del suelo como única cuestión estratégica condicionante, lo que supone optar por la producción de un parque residencial nuevo, aun cuando es evidente que los déficits habitacionales no se resuelven únicamente construyendo vivienda nueva sino también rehabilitando y poniendo en uso viviendas vacías y construyendo vivienda en suelo ya urbanizado con usos inadecuados u obsoletos (por ejemplo, muchas grandes instalaciones de instituciones como el ejército o la iglesia, cuyo destino actual es normalmente especulativo, recalificación mediante). Además de estableciendo controles de precios sobre la vivienda ya en el mercado, dirigidos a facilitar el acceso a la población de menores ingresos; con políticas contra la conversión de viviendas en pisos turísticos, contra el acaparamiento de la oferta por fondos de inversión, etc.
Tampoco sabemos qué datos maneja la CNMC en cuanto a la falta o escasez de suelo como posible cuello de botella en ambos casos (tanto en la oferta de vivienda social como de vivienda libre), si es que maneja datos, pero resulta llamativo que en el cuestionario sólo se contemple como posible problema la falta de agilidad en el proceso de transformación urbanística del suelo.
La consulta parte así de varios supuestos implícitos y discutibles:
i. Por una parte, que existe una reserva ilimitada de suelo ‘transformable’ (urbanizable), cuyo único problema es que sea transformado de forma ágil o rápida.
ii. Que la dotación de vivienda pública en alquiler social vaya a mejorar significativamente por unos procesos más acelerados de ‘transformación’ del suelo, por ejemplo, en las periferias urbanas de los núcleos donde por una parte existe mayor demanda social, y por otra, los precios de la vivienda son más elevados.
Ninguno de esos supuestos es válido. Por una parte, la depredación del entorno de las principales áreas metropolitanas del país, donde se concentra y agudiza la crisis habitacional, mediante la expansión ilimitada de la suburbanización, constituye un fenómeno insostenible tanto medioambiental como funcionalmente y en términos de justicia espacial y equilibrio territorial. Y, por otra, la mayor parte de la vivienda nueva que se realiza en los nuevos suelos urbanizados en esos entornos va dirigida o bien al mercado libre, o bien al de la vivienda ‘con algún tipo de protección’ (expresión legal), que, como es sabido -y no hay espacio para desarrollar en estas breves notas- no resuelve ni pretende resolver la demanda estructural insatisfecha que no puede acceder a ninguno de esos submercados.
Agilización o desregulación
En el contexto de la consulta habría una cuestión evidente como la opinión de los ‘agentes’ sobre si la actual regulación de los procesos de transformación del suelo garantiza correctamente tanto la preservación de los valores medioambientales como del interés general, por ejemplo, a través de la participación ciudadana. Pero la consulta no pregunta sobre esto.
Más bien se deduce del cuestionario que esos principios (sostenibilidad, participación ciudadana) forman parte de los escollos a eliminar, por ejemplo, en lo relativo a la regulación del suelo o a la tramitación de los instrumentos de planeamiento2, como refleja la referencia negativa y tópica a los informes sectoriales, a los que dedica un capítulo completo del cuestionario. Llama especialmente la atención el cuestionamiento que se sugiere del mecanismo de calificación del suelo, por la posibilidad de su influencia ‘desfavorable en la agilidad del proceso de transformación urbanística’ (pregunta nº 16), y su posible sustitución por instrumentos más ágiles como ‘impuestos, subvenciones u otros’ (pregunta nº 18). Un enfoque tan confuso como sospechoso de favorecer la arbitrariedad o mercantilismo en la regulación del uso del suelo.
Todo el cuestionario destila la misma ideología desregulatoria, maquillada como ‘agilización’, a la que vienen acostumbrándonos algunas administraciones regionales y locales, entre ellas particularmente las madrileñas.
Una ideología que venera la actividad urbanizadora con independencia de su impacto en el territorio y la sociedad y al margen de todo esquema territorial coherente, solo por su interés como generador de beneficios tanto para sus promotores como para un capital financiero especulador que encuentra cada vez más un refugio seguro y rentable en el ladrillo, es decir, en el sector inmobiliario. Un fenómeno que requiere para su rodaje engrasado de la necesaria complicidad institucional, a costa de que las administraciones renuncien a ejercer sus funciones constitucionales y legales.
Conclusión
En síntesis, aun sin pretender que la consulta pusiese el dedo en la llaga de los aspectos de fondo que afectan al sector residencial y en general inmobiliario (financiarización, especulación, etc.), el problema de esta consulta es que la incoherencia entre el supuesto objetivo del análisis o investigación (crisis habitacional) y su aproximación conceptual (relajación normativa de los procesos de urbanización), provoca una lectura ideológica en refuerzo de los tópicos neoliberales respecto a la crisis habitacional, que, en lugar de abordar la raíz de esta, persigue legitimar el descontrol público de la actividad de los agentes inmobiliarios y financieros sobre el territorio.
Comisión de Ordenación del Territorio, Ecologistas en Acción Madrid
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