Lo público se encuentra parasitado por lo privado.
Por Liliana Pineda, representante de ATTAC España en la Red de Agua Pública & Salvador Martínez, coordinador de ATTAC Mallorca. Publicado originalmente para Público.
- Los mercados de los servicios públicos no son libres, ni competitivos, ni transparentes, ni perfectos.
- Es falso que los intereses privados dominantes quieran mercados libres, transparentes y perfectos.
- Lo público se encuentra parasitado por lo privado.
- Es falso que los intereses privados coincidan con los intereses del COMÚN, ni, por supuesto, con los intereses de las personas libres, pues están determinados por el lucro.
Para hablar de Servicios Públicos (SSPP), primero tenemos que reconocer que, históricamente, los SSPP han conservado rasgos de soberanía que establecen una distancia y una superioridad del gestor sobre el usuario, confundiendo el ejercicio del poder público (potestas publica) con el servicio aportado a la población. Si a eso se añade que, desde hace más de un siglo, venimos soportando el discurso que enfrenta lo público a lo privado y administración pública a gestión privada, comprenderemos por qué hay que desmontar mentiras y clarificar conceptos.
Desde ese discurso, interesadamente se concluye que la gestión privada es mejor y más eficiente que la gestión pública y se identifica la gestión privada con Mercado Libre, competitivo, transparente y con información perfecta, en el que se realizan operaciones conforme a reglas de juego prefijadas. Pero es obvio que el mercado libre no existe, y que por fuerza se apoya sobre un marco institucional y unos derechos muy definidos que condicionan su funcionamiento, como se ve, por ejemplo, en la gestión del agua y de la sanidad. Además, la gestión de los SSPP ya es en buena medida privada e, incluso, las propias competencias públicas de su gestión (la planificación o la atribución de concesiones) están intervenidas por intereses privados, por los forcejeos del poder y por el ánimo de lucro. Los intereses privados se imponen como si fueran públicos y establecen el marco jurídico que les es más propicio. Las compraventas de servicios a las que se llama MERCADO no se ajustan al modelo idealizado. Su único objetivo es la ganancia y están absolutamente determinados por el ánimo de LUCRO.
La gestión de los servicios públicos ya es en buena medida privada e, incluso, las propias competencias públicas de su gestión están intervenidas por intereses privados
Por otra parte, según se trate de SERVICIOS PÚBLICOS (como los abastecimientos de agua, los hospitales y centros de salud, las escuelas, las universidades, los servicios sociales, de cuidados, funerarios, de salvamento, la justicia gratuita, los transportes, la vivienda social…), o de SERVICIOS PRIVADOS (financieros, de seguros, de comunicación y un largo etcétera), lo cierto es que la realidad social y el régimen jurídico que los regula son muy distintos.
Mientras que en los privados el poder de negociación está marcado por el lucro y es claramente desequilibrado, en los públicos es falto de transparencia y su regulación legal es, o muy deficiente, o muy restrictiva, lo cual propicia que las transacciones transcurran en la clandestinidad o con excesiva discrecionalidad (es decir, “hago lo que quiero”) en la propia Administración, cuyos gestores huyen continuamente del derecho público, alejándose de los controles y garantías del procedimiento administrativo. Lo cual facilita la corrupción e implica una evasión de las normativas reguladoras creando oportunidades delictivas propias en la administración pública.
Además, existe un pacto de silencio, una especie de dispensa o privilegio que abarca los modelos de financiación, monopolio, o reparto de las decisiones políticas sobre los SSPP. Dispensa que, asimismo, obra de manera evidente en la promulgación de leyes y normativas en todas las escalas competenciales, que, en la práctica, son cada vez más permisivas con los procesos privatizadores, incluso con las conductas corruptoras. Ese pacto se ha extendido a la creación de redes ocultas de intercambios perdurables de beneficios y favores, con amplia experiencia en ingeniería tributaria a través de asociaciones, sociedades y organizaciones pantalla o vehículo.
Y es que los SSPP, desde un punto de vista inversor no constituyen un terreno propicio para la libre competencia, ya que suponen, todos ellos, inversiones tan fuertes que una vez constituidos o construidos con dinero público no resulta razonable ni lucrativo que empresas competidoras dupliquen o tripliquen costosas infraestructuras, por lo que solo caben las opciones privatizadoras:
- Subcontratar a las empresas privadas todas o algunas fases de su gestión
- Vender a la empresa privada la red e infraestructuras del servicio público a precio de saldo o muy inferior a su coste real, para que al privado le resulte lucrativa y rentable la compra situándolo así en una posición monopolista, sólo condicionada por la ley vigente, que puede ser variable y ondeante, a discreción del poder…
En los dos casos se suele establecer una regulación para que la gestión cumpla algunas exigencias ecológicas, sanitarias, sociales, de igualdad, pero que generalmente reducen el lucro entrando en franca confrontación con los intereses privados dominantes.
En España las fórmulas privatizadoras de la gestión de los SSPP que han conducido a la situación actual se llevan experimentando durante más de 140 años
En estas condiciones los intereses privados presionan por adquirir la concesión y el monopolio de determinados SSPP —todo lo contrario a la libre competencia—, lógicamente sin asegurar la gestión transparente, publicitada, asequible, participativa, con rendición de cuentas, y sin garantizar que sea universal, igualitaria e integradora de los ecosistemas vinculados a esos SSPP.
En España, tal y como le hemos escuchado exponer repetidamente a José Manuel Naredo (cuyos escritos son fuente principal de este texto) [1], las fórmulas privatizadoras de la gestión de los SSPP que han conducido a la situación actual se llevan experimentando durante más de 140 años. Es decir, antes de que se acuñara el concepto, privatización.
Lo público se encuentra parasitado por lo privado. La gestión de lo público es SUSTANCIALMENTE privada. Se presupone que lo público es independiente de lo privado y que se gestiona pensando en el bien común o atendiendo a intereses generales. Sin embargo, la manipulación del concepto de «lo público» va unida a una serie de mitos que justifican dicha manipulación. Por ejemplo, el hacer grandes obras públicas con la excusa de resolver carencias (como sucedió en Madrid, durante la pandemia, con la construcción de un hospital a toda prisa). Este tipo de obras contribuyen a expandir la escasez, originando una espiral de insatisfacción y deterioro, y su mala gestión contribuye, además, a ampliar el negocio de las grandes obras y nuevas concesiones, promoviendo “el despilfarro” y configurando el conglomerado de intereses empresariales y corporativos en torno al “negocio” de los servicios, que abarca tanto lo público como lo privado, debido al trasvase mismo de técnicos/gestores entre la administración pública, la universidad y las empresas privadas.
La propia legitimación social, que las políticas públicas acumularon en décadas con sus iniciales efectos liberadores y modernizadores, ha permitido que el complejo de intereses económicos, técnicos y administrativos pueda operar, en torno a su gestión, prácticamente sin límites ni control público. Así las condiciones para el abuso, la corrupción están garantizadas.
Es falso que los intereses privados dominantes quieran mercados libres, transparentes y perfectos
En resumidas cuentas, la penosa situación actual de la gestión de los SSPP no es fruto de la ineficiencia de la Administración Pública, o de la planificación y del intervencionismo estatal, que ingenuamente presumimos orientados al servicio del interés público. Pero desactivar el conglomerado de instituciones, intereses, presiones y justificaciones, para sustituirlo por otro, orientado a promover la buena gestión no puede acometerse sin un acuerdo social firme que lo apoye, y sin cambios importantes en las normativas.
Es falso que los intereses privados dominantes quieran mercados libres, transparentes y perfectos. Curiosamente, los intereses privados hegemónicos no quieren que se cree el marco institucional propicio para que se generen centros de intercambio regulados, en los que se produzcan transacciones libres y transparentes entre concesionarios y usuarios.
El equívoco se produce al presuponer que los mismos intereses privados alcanzan a todos los individuos en general o que los intereses privados son siempre partidarios del “dejar hacer, dejar pasar” mercantil y de la igualdad de derechos y oportunidades. Lo que evidentemente no ocurre en nuestras sociedades desiguales y polarizadas. Y es que ninguna gestión es posible sin conocer la realidad a gestionar.
Los procesos de gestión deberían ser participativos, igualitarios y transparentes, pero da vergüenza ajena oír hablar a representantes de la Administración y la política, de su afán de promover la participación, a la vez que se silencia a las asociaciones de personas usuarias, afectadas, y a los observatorios sociales, que deberían ocupar un lugar prioritario en todo proceso participativo.
La gestión de los SSPP transparente, con rendición de cuentas, asequible, participativa, universal, igualitaria e integradora de ecosistemas vinculados a ellos debe ir unida a la actualización y reajuste del marco legislativo que lo posibilite.
En resumen, es evidente que la información clara de los SSPP no favorece los intereses hegemónicos vinculados a inversores y empresarios. Tampoco le interesa a los gestores con poder y discrecionalidad suficiente para suscribir contratos, otorgar autorizaciones u obtener la permisividad implícita. Y sólo favorece a los intereses lucrativos, a la espiral de obras y al despilfarro que redunda en perjuicio de la población más vulnerable. Solo hace falta observar el grado de irracionalidad al que han conducido los regímenes concesionales (que no tienen que ver nada con la libre concurrencia a la contratación pública, la cual es prácticamente inexistente).
Las concesiones ahora mismo favorecen acuerdos y cambios sin discutir su contenido concreto
Las concesiones ahora mismo favorecen acuerdos y cambios sin discutir su contenido concreto y es la manera de satisfacer a concesionarios con suficiente poder como para arrancar de la Administración la permisividad necesaria para sus intereses.
Lo cual explica que desde la Administración se arbitren acuerdos discrecionales de cesión, y que operen otros más opacos que se producen de forma desregulada, que generan una especie de mercado sumergido de los SSPP, el cual, desde luego, se sitúa en las antípodas del mercado transparente y de libre competencia que se propugna.
No olvidemos tampoco que la regulación de la gestión de los SSPP está obligadamente asociada a la política propiamente dicha, y que para conseguir una buena gestión de los SSPP, más que proponer soluciones ideales imaginarias, hay que profundizar en el conocimiento riguroso de cada territorio, población y sector.
Las mejoras realizables deben practicarse tomando medidas previas respecto a la modificación o caducidad de las concesiones y a las posibles subvenciones encubiertas unidas a las operaciones de cesión para evitar abusos y consecuencias negativas sobre bienes de dominio público. Para ello, hay que potenciar los foros de discusión adecuados en los que se informen, seleccionen y apoyen los cambios a emprender. A la vez hay que apoyar a las asociaciones de usuarios, incentivando sus funciones como partícipes en la gestión y rompiendo con la inercia de un comportamiento viciado por el paternalismo estatal[2].
Por eso no podemos conformarnos con recuperar el discurso idealizado del Estado sobre él mismo. Más que limitarnos a seguir la línea tradicional de defensa de los SSPP, se trata de transformarlos mediante la creación de órganos democráticos que den a los gestores, pero también a las personas destinatarias de dichos SSPP, un derecho de intervención, de deliberación y de decisión, dentro del respeto a las leyes generales y el sentido propio de los servicios.
Hay que transformar los SSPP en instituciones destinadas a los derechos de uso común y gestionadas democráticamente
La cuestión entonces es transformar los SSPP en instituciones destinadas a los derechos de uso común y gestionadas democráticamente. Para responder a las necesidades de todas las personas conviene que estas necesidades sean expresadas, debatidas, y elaboradas por vías democráticas. Así, tiene que producirse una transformación de la concepción del Estado que se construyó principalmente como imperium, al Estado como obsequium [3], es decir, el que está obligado, el que tiene una responsabilidad.
El Servicio Público no debe ser, por tanto, la manifestación de la soberanía, sino la traducción de una necesidad que debe ser satisfecha; el efecto de una regla objetivamente establecida que engendra derechos individuales. Y la relación entre las personas y lo común no tiene que ser la de la apropiación, sino la de sujetos que actúan para satisfacer necesidades esenciales y hacer efectivos cierto número de derechos no a las cosas sino a su uso.
Todo esto, supone iniciar una potente campaña racionalizadora contando con grupos de usuarios objetivamente interesados en el cambio. Si esto no ocurre, y las fuerzas políticas que por turno gobiernen mantienen o agravan la presión favorable al statu quo, seguirá sin clarificarse el panorama de abuso en la gestión de los SSPP y los ecosistemas asociados. Es decir, frente a la huida del derecho público debemos promover el regreso a la regulación pública efectiva, así como un marco de información exhaustiva, sin el cual el “problema de los SSPP” continuará en conflicto y con crispación social en cada uno de los sectores concernidos. No olvidemos que la desinformación provoca la parcialidad de los análisis, permitiendo que se sigan promoviendo impunemente desde la Administración proyectos socialmente insuficientes, deficitariamente financiados y ecológicamente insostenibles.
Los servicios públicos deberían ser instituciones de la sociedad y no sólo instrumentos del poder público
Los SSPP deberían ser instituciones de la sociedad y no sólo instrumentos del poder público. Esto no significa que haya que esperar del Estado que proteja y extienda lo estatal, ampliando o extendiendo el dominio o imperium de la Administración burocrática sobre la sociedad y la economía, porque al igual que la protección social, la forma estatal no agota la significación histórica de los SSPP, de modo que hay que considerarlos no únicamente como instrumentos de dominación política, sino como servicios comunes de la sociedad, que sólo han podido encontrar históricamente los medios para su crecimiento en el poder encargado del orden público y de la Administración de la población.
Debemos aceptar que la intervención del Estado no es absolutamente indispensable en todos los servicios, pero el Estado sí debe desempeñar un papel jurídico y simbólico como garante de la aplicación de los principios generales de la ley. No se trata ya de concebir el Estado como una gigantesca Administración centralizada, sino más bien como un garante de los derechos de las personas respecto a la satisfacción de las necesidades consideradas esenciales democráticamente.
Los municipios podrían asegurar lo esencial de su financiación, y su gestión podría ser confiada a consejos locales, pero esta gestión local debe entrar en el marco de una ley general, y su aplicación debe estar controlada por cuerpos de inspección, aportando garantías universales en lo que se refiere a la suficiencia financiera, igualitaria y con rendición de cuentas.
Es decir: Democracia participativa y presupuestos participativos. El ejercicio de la democracia participativa no se debe reducir a simples consultas sobre los objetivos de una gestión despolitizada, a niveles locales o micro locales. El ejemplo de lo que algún día fueron consejos de barrio (democracia de proximidad) demuestra que el proceso de deliberación y de decisión puede y debe permanecer bajo el control de los ediles y de las Administraciones locales. En esta práctica, se pudo ver el esbozo, todavía imperfecto, de otra forma de democracia, dirigida a transformar las políticas de SSPP y a instituir servicios comunes a escala local, servicios que a su vez podrían formar una red, implicando a la población en la construcción de sus políticas. Por otra parte, esta democracia participativa podría trascender el nivel «local», y adquirir una dimensión regional o supranacional (como las confederaciones hidrográficas). No se trata entonces sólo de sustraer al mercado cierto número de dominios, sino de impedir que perdure un sistema político basado en la corrupción, la prevaricación y la depredación. Porque el desastre de los SSPP no proviene sólo de la privatización de la gestión entregándosela a las multinacionales, sino también del uso que se ha hecho de la propiedad pública por el sistema de partidos políticos y corporaciones.
El desastre de los SSPP no proviene sólo de la privatización de la gestión, sino también del uso que se ha hecho de la propiedad pública por el sistema de partidos políticos y corporaciones
En últimas, se trata de socavar las bases de una representación política que se nutre de la propiedad pública mediante el clientelismo, el nepotismo, la distribución de cargos, y la desviación de fondos. El rechazo social que provocan estas prácticas, no se logra trasladar con contundencia al ámbito de lo político, pues si las fuerzas políticas se hacen eco de la evidente insostenibilidad económica y ecológica de esta mala gestión, mientras están en la oposición, paradójicamente, cuando llegan al gobierno, se ven atrapadas en la maraña de intereses, leyes e instituciones establecidos y omiten afrontarlos, o directamente terminan reproduciendo las mismas prácticas, pues en el corto horizonte de la política habitual, es más fácil pactar con los grupos de presión que tratar de trascenderlos y modificarlos.
Así que para trascender y modificar el statu quo se necesita, fundamentalmente, un movimiento social bien informado dispuesto a defender, conservar y transformar las instituciones que sostienen el servicio público como algo esencial para la conservación de la vida.
Liliana Pineda, representante de ATTAC España en la Red de Agua Pública.
Salvador Martínez, coordinador de ATTAC Mallorca
[2] La gestión del agua de riego (López –Gálvez y Naredo, 1997).
[3] El Código de Justiniano emplea la fórmula obsequium civilíum munerum para designar a qué está obligado el que tiene una responsabilidad pública.
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